[Page 1]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
La Plata, 27 de diciembre de 2018.
AUTOS Y VISTOS: este exp. N° FLP 56247/2018, caratulado “Pérez Aznar, Facundo Pablo c/ Procuración del Tesoro de La Nación y otro s/ Amparo Ley 16.986", proveniente del Juzgado Federal Nº 4 de esta ciudad;
Y CONSIDERANDO QUE:
EL JUEZ ÁLVAREZ DIJO:
I. La sentencia:
La resolución de primera instancia rechazó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por la Agencia de Acceso a la Información Pública (art. 347 inc. 3°, in fine, y cdtes. del CPCCN), haciendo lugar a la acción de amparo iniciada por el señor Facundo Pablo Pérez Aznar y revocando el acto dictado por la Agencia de Acceso a la Información Pública, en cuanto reconoció legitimidad al planteo de la Procuración del Tesoro de la Nación por el cual justificó el condicionamiento limitante impuesto al actor en el momento de solicitar acceso a la información. De ese modo, declaró el derecho del peticionante al acceso a la información púbica -consistentes en la entrega de cinco laudas arbitrales- sin limitación para su uso y/o difusión. Impuso las costas a las demandadas en su carácter de vencidas (art. 68 y cdtes. del CPCCN).
La sentencia de grado fue apelada, conjuntamente con la respectiva expresión de agravios, a fs. 91/94 por la Procuración del Tesoro de la Nación y, a fs. 96/100, por la Agencia de Acceso a la Información Pública.
II. Síntesis de los agravios de las partes:
Los agravios de la Procuración del Tesoro de la Nación pueden sintetizarse de la siguiente manera:
a) La sentencia omitió ponderar que, ante la disyuntiva de negar todo acceso a la información, la Administración puso un mínimo condicionamiento no invalidante: que el actor asuma la eventual responsabilidad por el uso que diera a la información provista. Contrariamente, sostiene, la intención del actor reside en transferir a la República Argentina esa responsabilidad y riesgo comercial.
[Page 2]
b) La resolución descartó evaluar que en los procedimientos arbitrales cuyos laudos el actor busca publicar no se acordó la posibilidad de que una de las partes pudiese publicarlos unilateralmente; que los Tratados Bilaterales de Inversión sobre los que se fundan los arbitrajes en cuestión (Argentina-Estados Unidos TBI; Argentina-Bélgica- Luxemburgo TBI y Argentina-Francia TBI) y las reglas del Convenio sobre Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (CIADI) guardan silencio respecto a la facultad o el poder de las partes para publicar laudos y otros documentos. Que la sentencia omite estas consideraciones y, por ende, el riesgo estriba en que el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho a los tratados establece que “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
c) El a quo se apartó de la regla del “onus probandi” al considerar que la Procuración del Tesoro de la Nación debía haber probado que las partes contrarias al Estado Nacional, en los laudos en cuestión, no prestaron su conformidad para la publicación unilateral.
d) La acción entablada por el actor ha desnaturalizado el régimen de Acceso a la Información Pública al obtener, por parte del Poder Judicial, una autorización para publicar determinada información provista por la Administración Pública.
e) La imposición de costas a la demandada vencida y, en subsidio, los honorarios regulados al actor, por considerarlos elevados.
Por su parte, los argumentos de la Agencia de Acceso a la Información Pública se centran en sostener su falta de legitimación pasiva. En este sentido, entiende que no es titular de la relación jurídica, debido a que no es el sujeto obligado a brindar la información requerida. De ese modo, expresa que la Agencia está regulada como autoridad de aplicación de la Ley 27.275 –Derecho de Acceso a la Información Pública- y decisora en la instancia administrativa, la cual, además, es optativa. Por ello destacó que fue creada con miras a que su funcionamiento sea independiente, razón por cual sostiene que la presente contienda debía sustanciarse específicamente entre la Procuración del Tesoro de la Nación y el particular.
III. Antecedentes:
[Page 3]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
Ahora bien, previo al tratamiento de los agravios expuestos, me referiré a las circunstancias que motivaron la presente acción.
1. Al respecto, a fs. 23/33, el Dr. Facundo Pable Pérez Aznar interpuso acción de amparo, contra la Procuración del Tesoro de la Nación, a fin de solicitar se le garantice el derecho de acceso a la información pública y se le permita la publicación de los documentos solicitados.
En ese orden de ideas, expuso que el día 3 de noviembre de 2017, mediante una nota dirigida al Secretario de Relaciones Económicas Internacionales de la República Argentina, se solicitaron copias de cinco decisiones arbitrales dictadas en tres procedimientos contra la República Argentina bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales y Otros Estados (Convenio del CIADI), al amparo de la Ley 27.275 de acceso a la información pública.
Señaló que en la nota se explicaba que la solicitud era similar a otras solicitudes enviadas por Investment Arbitration Reporter (IAReporter) -un servicio internacional de noticias y análisis para el cual el actor colabora- a otros países como Armenia, Australia, Lituania y Polonia.
Indicó que el día 14 de diciembre de 2017 recibió una comunicación del Secretario de Relaciones Económicas Internacionales, refiriendo a la Regla 48 del Convenio del CIADI que establece que éste no publicará el laudo sin el consentimiento de las partes y que, basado en esa normativa, el Secretario concluyó que “no existiría impedimento alguno que los Estados de manera unilateral publiquen las decisiones arbitrales en las que han participado”. Transmitiéndole, en ese acto, la solicitud a la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN).
Posteriormente, expresa, recibió una nota de la Directora Nacional de Asuntos y Controversias Internacionales de la Procuración del Tesoro de la Nación, del día 9 de enero de 2018, indicando la aceptación a otorgar el acceso a la información solicitada pero que, no obstante, se le comunicó que “Esto no contribuye un consentimiento a su publicación, ni la República Argentina autoriza a que publique las decisiones mencionadas precedentemente. Debe considerar y tratar la información a la que accede como confidencial, así como de realizar todas las acciones a su alcance para proteger su confidencialidad, so pena de
[Page 4]
responder por los daños y perjuicios que genere su divulgación.” Además de la nota, recibió copia de las cinco decisiones solicitadas con un sello en cada página que contenía la leyenda "Publicación no autorizada".
Que debido a ello inició una actuación ante la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP), solicitando se garantice su derecho de acceso a la información, argumentando que la posibilidad de publicarla es un elemento esencial del derecho en cuestión y que no existía motivo alguno para impedir su publicación.
Como consecuencia, la AAIP consideró que “la información fue entregada de manera condicionada, siendo que esta limitación al derecho como la entrega incompleta o la denegatoria injustificada lesionan el derecho de acceso”. En base a ello la AAPI requirió a la Procuración del Tesoro de la Nación que fundamente su decisión.
Que, como respuesta, la PTN individualizó dos riesgos potenciales: a) el cuestionamiento y eventual acción de responsabilidad por la contraparte argentina en los arbitrajes cuyos laudos fueron requeridos, debido a que no prestó su conformidad a la publicación del laudo por el CIADI; y b) la objeción del solicitando a que se le entregara la documentación con una condición -no excluida por la Ley 27.275- transfiriéndole la responsabilidad por el primer riesgo señalado.
Finalmente, el actor señala que, en base a lo comunicado por la Procuración del Tesoro de la Nación, la Agencia de Acceso a la Información Pública resolvió que “el escrito presentado por la PTN funda en derecho y en el interés protegido las razones que permiten concluir que la información solicitada... no reviste el carácter de información pública”, dándose por concluidas las actuaciones.
2. A fs. 37/39, el a quo indicó que, habiendo el actor optado por interponer el reclamo administrativo previo ante la AAIP -pudiendo haber recurrido directamente a la vía judicial contra la disposición del PTN- y siendo que la propia AAIP puso en conocimiento del actor que las decisiones por ella tomadas son recurribles ante los órganos judiciales competentes, consideraba que es a la Agencia de Acceso a la Información Pública a quien debe requerírsele el informe que prescribe el art. 8 de la ley 16.986.
[Page 5]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
A fs. 40 el actor solicitó que, junto con el informe ordenado a la AAIP, también se le requiera el informe respectivo a la PTN, soslayando que, en caso contrario, el proceso resultaría incompleto.
Conforme a ello, a fs. 41, el juez de primera instancia le requirió a la Procuración del Tesoro de la Nación el informe previsto en el art. 8 de la ley 16.986.
3. A fs. 53/62, la Procuración del Tesoro de la Nación presentó el informe requerido.
En dicha oportunidad, la codemandada argumentó que en el presente caso la Procuración identificó que el interés nacional prioritario consiste en evitar que el actor pueda transferir a la República Argentina cualquier riesgo de recibir un reclamo de la contraparte en los arbitrajes, al ver publicados laudos sobre los cuales no otorgó expresamente su consentimiento.
Remarcó que frente a la disyuntiva de negarle al investigador todo acceso a la información, se decidió imponerle un mínimo condicionamiento que no quebranta interés o derecho alguno al investigador.
Señaló que el CIADI no ha publicado la información requerida y que, según sus propias reglas, no puede hacerlo “sin el consentimiento de las partes" (Artículo 48(5) del Convenio del CIADI y Artículo 48(4) de las Reglas de Arbitraje).
Destacó que los laudos que el actor busca publicar no están sujetos al Reglamento sobre la Transparencia de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional. Argumenta que, por el contrario, resulta de aplicación la Convención y Reglas de Arbitraje del CIADI las que tienen mayor deferencia respecto del consentimiento de las dos partes para la publicación de los laudos.
Así también hizo hincapié en que en los Tratados Bilaterales de Inversión sobre los que fundan los arbitrajes en cuestión (Argentina-Estados Unidos TBI; Argentina-Bélgica- Luxemburgo TBI; y Argentina-Francia TBI) guardan silencio respecto a la facultad o el poder de las partes para publicar laudos y otros documentos.
4. A fs. 66 la Agencia de Acceso a la Información Pública presentó el informe del artículo 8 de la Ley 16.986.
[Page 6]
La presentación se centró en sostener su falta de legitimación pasiva, manifestado que la Agencia no es titular de la relación jurídica en que el actor sustenta su pretensión, debido a que no es el sujeto obligado a brindar acceso a la información que aquí se requiere.
En este orden, recordó que la ley 27.275 prevé que la solicitud de información deberá ser presentada ante el sujeto obligado, y que en caso de que la información requerida no obre en poder del sujeto al que se dirige la solicitud, éste deberá remitirla en el plazo de cinco días a quien la posea, o en su defecto a la Agencia informando de dicha circunstancia al solicitante. Por ello, concluye que el sujeto obligado a brindar acceso a la información o denegarlo, mediante acto fundado, no es otro que quien efectivamente posee esa información, en el caso, la Procuración del Tesoro de la Nación.
IV.Consideración de los agravios:
1. A efectos de dar tratamiento a los agravios, corresponde que se realice un análisis de los principios constitucionales y convencionales aplicables de acuerdo a los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El derecho de acceso a la información pública ha sido objeto de múltiples pronunciamientos que nos han de dar el marco adecuado.
En A. 917. XLVI. “Asociación Derechos Civiles c/ EN - PAMI - (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986.” sentencia del 4 de diciembre de 2012, la CSJN ha aclarado que el reconocimiento del acceso a la información como derecho humano ha ido evolucionado progresivamente en el marco del derecho internacional de los derechos humanos y, en el ámbito regional, el rol del sistema interamericano ha sido clave. En tal sentido, el derecho de buscar y recibir información ha sido consagrado expresamente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo IV) y por el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; a su vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social.
La Corte Interamericana en el caso “Claude Reyes y otros" señaló que "...el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a "buscar" y a "recibir" "informaciones", protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de
[Page 7]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legitima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea" (CIDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia del 19 de septiembre de 2006, Serie C, 151, párr. 77).” (el subrayado me pertenece).
Esta cita permite advertir sobre la doble arista que adquiere el derecho de acceso a la información; por un lado, se protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado y por el otro, la obligación positiva del Estado de suministrar la información requerida, de forma tal que la persona pueda tener acceso o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo exista una restricción. La Corte Interamericana es clara al señalar que la entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule la información en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. En tal sentido, remarcar que “el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (conforme párrafo 77 - “Claude Reyes y otros vs. Chile", Corte Interamericana de Derechos Humanos).
[Page 8]
En este orden de ideas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió que el fundamento central del acceso a la información consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan. En este sentido, en "CIPPEC c/ EN - M O Desarrollo Social - dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986" (Fallos 337:256) nuestro máximo tribunal, al utilizar decisiones de tribunales internacionales, expresa; “la Corte Internacional impuso la obligación de suministrar la información solicitada y de dar respuesta fundamentada a la solicitud en caso de negativa de conformidad con las excepciones dispuestas; toda vez que "la información pertenece a las personas, la información no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a una gracia o favor del gobierno. Este tiene la información solo en cuanto representante de los individuos. El Estado y las instituciones públicas están comprometidos a respetar y garantizar el acceso a la información a todas las personas. El Estado debe adoptar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para promover el respeto a ese derecho y asegurar su reconocimiento y aplicación efectivos. El Estado está en la obligación de promover una cultura de transparencia en la sociedad y en el sector público, de actuar con la debida diligencia en la promoción del acceso a la información, de identificar a quienes deben proveer la información, y de prevenir los actos que lo nieguen y sancionar a sus infractores ... " (CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, párr. 282; Principios de Lima. Principio 4 "Obligación de las autoridades"; Declaración de SOCIUS Perú 2003, Estudio Especial citado, párr. 96).” (conforme considerando 10°).
Es sumamente interesante remarcar que -en el citado precedente- la Corte explicó que para que el Estado cumpla con la obligación de adecuar su ordenamiento interno a la Convención Americana de Derechos Humanos, debía garantizar este derecho en todos los órganos del poder público teniendo en cuenta tanto a las entidades públicas como a las privadas que actúan con capacidad estatal o ejercen funciones públicas (conforme considerando 10°).
Cabe aquí considerar especialmente, como lo hace nuestro Máximo Tribunal - siempre en consonancia con la Corte Interamericana- que, en una sociedad democrática, es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el “principio de máxima divulgación” que establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema
[Page 9]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
restringido de excepciones. Estas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo, escogiendo aquella que restrinja en menor medida el derecho, que sea proporcional al interés que resguarda y conducente para el logro del objetivo, corresponde al Estado demostrar que al establecer restricciones al acceso a la información bajo su control ha cumplido con los anteriores requisitos (confr. párr. 91, 92 y 93, del caso Claude Reyes y otros, citado). Más aun, remarca que “(e)l actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación de la gestión pública a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso (confr. párr. 86, sentencia mencionada)”.
Asimismo, la Corte ha recordado que, en relación a la libertad de prensa, “esta confiere al derecho de dar y recibir información una especial relevancia que se hace aún más evidente para con la difusión de asuntos atinentes a la cosa pública o que tenga trascendencia para el interés general” (Fallos 316:1623). Resulta claro que, como lo indican los textos constitucionales y convencionales, toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, y que este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir información (Fallos: 321:2767). En este sentido, la densidad de la libertad en análisis se profundiza y trasciende la esfera de la mera libertad individual, para adquirir un contenido social y político, si advertimos que, como bien lo destacó la Corte Suprema, que la expresión y la difusión del pensamiento y de la información son indivisibles, de modo que una restricción a las posibilidades de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse libremente (Fallos: 330:3908).
En concordancia con estas resoluciones, la Corte ha manifestado en C. 830. XLVI. “CIPPEC c/ EN - MO Desarrollo Social - dto.1172/03 s/ amparo ley 16.986" sentencia del 23 de marzo de 2014, en relación a los presuntos riesgos mencionados por el Estado para justificar su negativa, que “en la ponderación de los derechos que se encontrarían en conflicto en los términos planteados por el recurrente, debe prevalecer el principio de
[Page 10]
máxima divulgación de la información pública (...)”. La Corte concluye que “la negativa del Estado a brindar esta información al recurrente resulta ilegal, por no encontrar base en un supuesto normativamente previsto. También es irrazonable, por no ser necesaria para la satisfacción de un interés público imperativo. En consecuencia, ese rechazo atenta inválidamente contra los valores democráticos que informan el derecho de la actora de acceder a información de interés público.”.
Cabe destacar que en el mencionado precedente se explicitó la necesidad de que el Estado dicte una ley, salvaguardando los estándares internacionales y la vigencia del principio de razonabilidad, que regule de manera exclusiva el modo en que las autoridades públicas debían satisfacer ese derecho. Posteriormente, la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública, del 29 de septiembre de 2016, rellenó ese vacío en el ámbito legislativo.
Continuando con el análisis de la jurisprudencia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Giustiniani, Rubén Héctor c/ Y.P.F. S.A. s/ amparo por mora”, sentencia del 10 de noviembre de 2015; una vez más aclaró la dimensión y alcance que cabe asignarle al derecho de acceso a la información, continuando con los criterios interpretativos dispuestos en los precedentes mencionados. Más aún, en esta causa -donde el actor pretendía la entrega de una copia íntegra del acuerdo de un proyecto de inversión que YPF había suscrito con Chevron Corporation para la explotación conjunta de hidrocarburos en la provincia de Neuquen- la Corte destacó que el derecho de acceso a la información, en tanto elemento constitutivo de la libertad de expresión protegido por normas constitucionales y convencionales, no es un derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a limitaciones. No obstante, tales restricciones deben ser verdaderamente excepcionales, perseguir objetivos legítimos y ser necesarias para alcanzar la finalidad perseguida.
Así dispuso que, “para no tornar ilusorio el principio de máxima divulgación imperante en la materia, los sujetos obligados solo pueden rechazar un requerimiento de información si exponen, describen y demuestran de manera detallada los elementos y las razones por las cuales su entrega resulta susceptible de ocasionar un daño al fin legítimamente protegido. De esta forma, se evita que, por vía de genéricas e imprecisas
[Page 11]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
afirmaciones, pueda afectarse el ejercicio del derecho y se obstaculice la divulgación de información de interés público.” (considerando 26° del precedente citado). A su vez, mencionó que resultaba aplicable lo dispuesto por el artículo 377 del Código Civil Procesal Civil y Comercial de la Nación, conforme el cual corresponde a la parte probar el presupuesto de hecho de la norma o normas que invocase como fundamento de su defensa o excepción (conf. considerando 28°).
Posteriormente, en “Garrido, Carlos Manuel c/EN - AFIP s/amparo ley 16.986.” sentencia del 21 de junio de 2016, la Corte nuevamente recordó que resulta admisible que el ordenamiento jurídico establezca ciertas restricciones al acceso a la información, pero éstas deben ser realmente excepcionales, perseguir objetivos legítimos y se necesarias para alcanzar la finalidad perseguida. Así, la reserva sólo resulta admisible para asegurar el respeto a los derechos, la reputación de los demás, la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral pública (confr. considerando 5°).
2. Luego de haber analizado la interpretación constitucional, corresponde que a la luz de esta se pase revista a la ley vigente y examinar si se configura algunos de los supuestos de excepción que el ordenamiento contempla para que el Estado pueda negarse a proveer la información requerida o, como en el caso de autos, condicionar su entrega.
La Ley N° 27.275 de Acceso a la Información Pública (B.O 29/09/2016) fue sancionada para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública (art. 1).
En este marco, la ley detalla cuáles son los principios en los cuales se funda y que deben guiar su implementación:
1) Presunción de publicidad: toda la información en poder del Estado se presume pública, salvo las excepciones previstas por la ley.
2) Transparencia y máxima divulgación: toda la información en poder, custodia o bajo control del sujeto obligado debe ser accesible para todas las personas. El acceso a la información pública sólo puede ser limitado cuando concurra alguna de las excepciones previstas en la ley, de acuerdo con las necesidades de la sociedad democrática y republicana, proporcionales al interés que las justifican.
[Page 12]
3) Informalismo: las reglas de procedimiento para acceder a la información deben facilitar el ejercicio del derecho y su inobservancia no podrá constituir un obstáculo para ello. Los sujetos obligados no pueden fundar el rechazo de la solicitud de información en el incumplimiento de requisitos formales o de reglas de procedimiento.
4) Máximo acceso: la información debe publicarse de forma completa, con el mayor nivel de desagregación posible y por la mayor cantidad de medios disponibles.
5) Apertura: la información debe ser accesible en formatos electrónicos abiertos, que faciliten su procesamiento por medios automáticos que permitan su reutilización o su redistribución por parte de terceros.
6) Disociación: en aquel caso en el que parte de la información se encuadre dentro de las excepciones taxativamente establecidas por la ley, la información no exceptuada debe ser publicada en una versión del documento que tache, oculte o disocie aquellas partes sujetas a la excepción.
7) No discriminación: se debe entregar información a todas las personas que lo soliciten, en condiciones de igualdad, excluyendo cualquier forma de discriminación y sin exigir expresión de causa o motivo para la solicitud.
8) Máxima premura: la información debe ser publicada con la máxima celeridad y en tiempos compatibles con la preservación de su valor.
9) Gratuidad: el acceso a la información debe ser gratuito, sin perjuicio de lo dispuesto en la ley.
10) Control: el cumplimiento de las normas que regulan el derecho de acceso a la información será objeto de fiscalización permanente. Las resoluciones que denieguen solicitudes de acceso a la información, como el silencio del sujeto obligado requerido, la ambigüedad o la inexactitud de su repuesta, podrán ser recurridas ante el órgano competente.
11) Responsabilidad: el incumplimiento de las obligaciones que la ley impone originará responsabilidades y dará lugar a las sanciones que correspondan.
12) Alcance limitado de las excepciones: los límites al derecho de acceso a la información pública deben ser excepcionales, establecidos previamente conforme a lo estipulado en la ley, y formulados en términos claros y precisos, quedando la responsabilidad
[Page 13]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
de demostrar la validez de cualquier restricción al acceso a la información a cargo del sujeto al que se le requiere la información.
13) In dubio pro petitor: la interpretación de las disposiciones de la ley o de cualquier reglamentación del derecho de acceso a la información debe ser efectuada, en caso de duda, siempre en favor de la mayor vigencia y alcance del derecho a la información.
14) Facilitación: ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra, o no, en su poder o negar la divulgación de un documento de conformidad con las excepciones contenidas en la ley, salvo que el daño causado al interés protegido sea mayor al interés público de obtener la información.
15) Buena fe: para garantizar el efectivo ejercicio del acceso a la información, resulta esencial que los sujetos obligados actúen de buena fe, es decir, que interpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso, que aseguren la estricta aplicación del derecho, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes, promuevan la cultura de transparencia y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
A su vez, aclara que el derecho de acceso a la información pública comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información, con las únicas limitaciones y excepciones establecidas (art. 2).
La normativa es precisa al señalar que los sujetos obligados podrán exceptuarse de proveer la información cuando se configure alguno los supuestos taxativamente dispuestos en el art. 8:
“a) Información expresamente clasificada como reservada o confidencial o secreta, por razones de defensa o política exterior.
La reserva en ningún caso podrá alcanzar a la información necesaria para evaluar la definición de las políticas de seguridad, defensa y de relaciones exteriores de la Nación; ni aquella otra cuya divulgación no represente un riesgo real e identificable de perjuicio significativo para un interés legítimo vinculado a tales políticas;
[Page 14]
b) Información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario;
c) Secretos industriales, comerciales, financieros, científicos, técnicos o tecnológicos cuya revelación pudiera perjudicar el nivel de competitividad o lesionar los intereses del sujeto obligado;
d) Información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un tercero obtenida en carácter confidencial;
e) Información en poder de la Unidad de Información Financiera encargada del análisis, tratamiento y transmisión de información tendiente a la prevención e investigación de la legitimación de activos provenientes de ilícitos;
f) Información elaborada por los sujetos obligados dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aquellos y que se refieran a exámenes de situación, evaluación de su sistema de operación o condición de su funcionamiento;
g) Información elaborada por asesores jurídicos o abogados de la administración pública nacional cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adaptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o procedimientos de investigación de algún delito u otra irregularidad o cuando la información privare a una persona del pleno ejercicio de la garantía del debido proceso;
h) Información protegida por el secreto profesional;
i) Información que contenga datos personales y no pueda brindarse aplicando procedimientos de disociación, salvo que se cumpla con las condiciones de licitud previstas en la ley 25.326 de protección de datos personales y sus modificatorias;
j) Información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona;
k) Información de carácter judicial cuya divulgación estuviera vedada por otras leyes o por compromisos contraídos por la República Argentina en tratados internacionales;
l) Información obtenida en investigaciones realizadas por los sujetos obligados que tuviera el carácter de reservada y cuya divulgación pudiera frustrar el éxito de una investigación;
[Page 15]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
m) Información correspondiente a una sociedad anónima sujeta al régimen de oferta pública."
En este orden de ideas, el art. 13 remarca que "[e]l sujeto requerido sólo podrá negarse a brindar la información objeto de la solicitud, por acto fundado, si se verificara que la misma no existe y que no está obligado legalmente a producirla o que está incluida dentro de alguna de las excepciones previstas en el artículo 8º de la presente ley. La falta de fundamentación determinará la nulidad del acto denegatorio y obligará a la entrega de la información requerida.
La denegatoria de la información debe ser dispuesta por la máxima autoridad del organismo o entidad requerida.
El silencio del sujeto obligado, vencidos los plazos previstos en el artículo 11 de la presente ley, así como la ambigüedad, inexactitud o entrega incompleta, serán considerados como denegatoria injustificada a brindar la información.
La denegatoria en cualquiera de sus casos dejará habilitadas las vías de reclamo previstas en el artículo 14 de la presente ley."
Respecto a las vías de reclamo, la ley explica que las decisiones en materia de acceso a la información pública podrán ser recurridas ante los tribunales de primera instancia en lo contencioso administrativo federal o mediante reclamo administrativo ante la Agencia de Acceso a la Información Pública. A su vez, indica que “El reclamo promovido mediante acción judicial tramitará por la vía del amparo y deberá ser interpuesto dentro de los cuarenta (40) días hábiles desde que fuera notificada la resolución denegatoria de la solicitud o desde que venciera el plazo para responderla, o bien, a partir de la verificación de cualquier otro incumplimiento de las disposiciones de esta ley. No serán de aplicación los supuestos de inadmisibilidad formal previstos en el artículo 2º de la ley 16.986.” (art. 14 – el subrayado me pertenece).
A su vez, la Ley N° 27.275 creó la Agencia de Acceso a la Información Publica dotándola con competencia y facultades para recibir y resolver los reclamos administrativos que interpongan los solicitantes de información pública (art. 24).
3. Adentrándonos en este caso particular, la Procuración del Tesoro de la Nación esgrimió dos riesgos potenciales, por lo cuales, entendió, se debía condicionar la entrega de
[Page 16]
la información: a) el cuestionamiento y eventual acción de responsabilidad por la contraparte argentina en los arbitrajes cuyos laudos fueron requeridos, debido a que el inversor extranjero no dio su consentimiento para la publicación: y b) la objeción del solicitante a que se le entregara la documentación con una condición, transfiriéndole la responsabilidad por el riesgo al Estado.
Sentado ello, del análisis de lo desarrollado no surge que el condicionamiento puesto en cabeza del actor se encuentre dentro de las excepciones o limitaciones para acceder a la información solicitada. Es más, el Decreto Reglamentario 206/2017 (B.O 28/3/2017) de la Ley de Acceso a la Información Pública dispone que el carácter reservado, confidencial o secreto de la información clasificada por razones de defensa, política exterior o seguridad interior debe ser dispuesto por normas que reglamenten el ejercicio de la actividad y por acto fundado de las respectivas autoridades competentes, de forma previa a la solicitud de información (Anexo 1, art. 8).
En este orden de ideas, imponer sobre la persona solicitante un condicionamiento de no publicación o de responsabilidad por su publicación, configura una afectación al carácter dual del derecho de acceso a la información pública. El ejercicio de este derecho no solo incumbe la posibilidad de acceder a la información sin restricciones en relación a los motivos por los cuales se solicita, sino que también comprende la facultad de hacerla circular, reproducir y compartir con el resto de la sociedad. La información se ha convertido en un capital fundamental para el ejercicio de la ciudadanía y dentro de este marco, la transparencia y el acceso a la información pública es un estándar elemental para la gobernabilidad de un Estado democrático. Por ello, hay una obligación positiva del Estado de brindar acceso a esa información -siempre que no se configure una de las causales establecidas específicamente por ley- y un derecho correlativo de las personas a acceder a ella sin condicionamientos. Corresponde aquí afirmar, como lo hace destacada doctrina que: “La regla general es la publicidad y el secreto es la excepción. Toda información se presume pública y debe estar disponible para el conocimiento de quien la solicita, salvo aquellas reservadas. La interpretación sobre la extensión de éstas debe ser estricta” (Vallefín, Carlos A. - López, José Ignacio "Anotaciones a la ley 27.275 de Acceso a la Información Pública: sinopsis y
[Page 17]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
comparación con el régimen anterior" AP/DOC/1221/201/) y a partir de esta pauta interpretativa no cabe estar a la posibilidad de extender más allá de la expresa letra de los textos legales los límites de acceso a y difusión de la información.
Por otro lado, la Procuración del Tesoro de la Nación argumenta que las reglas del CIADI guardan silencio respecto a la facultad o el poder de las partes para publicar laudos y otros documentos en forma unilateral. Señalando que, al no existir una presunción general de transparencia, concurriría un riesgo originado en el artículo 27 de la Convención de Viene que establece: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
Para tratar este agravio, cabe destacar que la información solicitada por el actor involucra decisiones dictadas en procedimientos contra la República Argentina bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (aprobado mediante Ley N° 24.353). Por medio de dicho Convenio se estableció la creación del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI o Centro), a través del cual se proporcionan servicios para la conciliación y el arbitraje de diferencias en materias de inversión.
El Centro, creado originalmente en 1966, es el resultado de un tratado multilateral formulado por el Banco Mundial con la intención de promover las inversiones internacionales, el cual tiene como objetivo dirimir las discrepancias entre Estados e inversionistas. Además, cuenta con facultades arbitrales en casos de controversias entre Estados, en virtud de tratados de inversión y tratados de libre comercio.
En lo que hace al asunto de autos, es menester resaltar que el artículo 48 del Convenio, en la sección dedicada a los laudos, establece en su inciso (5) que “En Centro no publicará el laudo sin consentimiento de las partes”. Sin perjuicio de ello, en el año 2006, se produjo una enmienda a este artículo, a través de la cual el Centro debe, aunque no exista consentimiento de las partes para publicar los laudos, incluir prontamente en sus publicaciones extractos del razonamiento jurídico del Tribunal.
A partir de esta enmienda, se dieron circunstancias como la de enero de 2013, cuando el CIADI publicó extractos de un laudo de 2011 contra la República Centroafricana,
[Page 18]
después que ninguna de las partes en disputas tomaran la iniciativa de hacerlo (M MeerapfelSöhne AG v Central African Republic, ICSID Case No ARB/07/10).
Ahora bien, las reservas de no publicación conferidas a las partes solo tienen eficacia en relación a las facultades del Centro. Ello no impide que los Estados, a través de los mecanismos conferidos por su normativa interna y los principios acentuados en las Convenciones y Tratados a los que ha adherido, publiquen o den a conocer estos documentos a pedido de sus ciudadanos. El ejercicio de estos derechos y obligaciones no están en conflicto, ni se contraponen al Convenio del CIADI.
En similar sentido se expresó el Centro en el caso “World Duty Free Company Ltd v Kenya” (ICSID Case No ARB/00/7, Award, 4 October 2006), donde remitió a uno de sus precedentes en el cual había entendido, ante la pregunta de si existe algún principio general de confidencia que pudiera operar para prohibir la discusión pública de un procedimiento de arbitraje, que ni la Convención ni las Reglas de Arbitraje contienen alguna restricción expresa sobre la libertad de las partes al respecto. Así, sostuvo que, aunque con frecuencia se diga que una de las razones para recurrir al arbitraje es evitar la publicidad, al menos que el acuerdo entre las partes incluya tal restricción, cada uno de ellas es libre de hablar sobre el procedimiento. Además, hizo especial hincapié en los casos específicos donde una de las partes es un Estado, situación en la cual no se puede suponer que la Convención y las Reglas incorporan una exigencia general de confidencialidad que obligaría a abstenerse de discutir el caso en público (punto 16¹, de mi traducción).
En el análisis doctrinario internacional también se encuentra apoyo a esta postura. En este sentido se puede destacar que en un análisis preciso del tema en cuestión, Balcerzak y Hepburn sostienen que el Artículo 48 (5) de la Convención se encuentra limitado en dos aspectos. En primer lugar, es claro que la prohibición de publicación sin consentimiento solo aplica al CIADI y que dicho artículo no previene a ninguna de las partes de publicar el laudo por su cuenta y, en segundo lugar, entienden que el artículo 48 (5) solo aplica al laudo en sí, situación que no incluiría las decisiones anteriores en el procedimiento.²
¹ Ver original en https://www.italaw.com/documents/WDFv.KenyaAward.pdf
²Barcerzak F. y Hepburn J., Publication of Investment Treaty Awards: The Qualified Potential of Domestic Ac- cess to Information LawsenInternational Arbitration and Procedure: Transparency, Legitimacy and Bias (Groningen Journal of International Law, University of Groningen, 2015), p. 150.
[Page 19]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
Sin ir más lejos, esta es la posición de los funcionarios de la Cancillería de nuestro país. Así, a fs 6 se observa que el Secretario de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, señaló que “la Regla 48 inciso 4 de las Reglas de Arbitraje del Convenio sobre Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (que crea el CIADI) establece que “[e]l Centro no publicará el laudo sin el consentimiento de las partes...” De lo expuesto, puede colegirse que no existiría impedimento alguno para que los Estados de manera unilateral publiquen las decisiones arbitrales en las que han participado.”.
En este sentido, el derecho de acceso a la información se encuentra amparado por el Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual constituye una herramienta habilitadora en el ejercicio de otros derechos, y como medio de control y de denuncia frente a abusos propios del poder público o tolerado por aquel.³
A su vez, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, resalta que los Estados están obligados a garantizar el ejercicio del derecho al acceso a la información. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas (Principio 4°).
Así, el juego armónico de la normativa interna, internacional y los principios establecidos en la materia desarrollados precedentemente, exigen del operador estatal, responsable de brindar la información, una actitud tendiente a la transparencia, en pos de asegurar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información. En este orden, los riesgos potenciales aducidos por la Procuración del Tesoro de la Nación para condicionar la entrega de los documentos -sin permitir la publicación, el libre uso y la difusión de éstos- no encuadran dentro de las excepciones normativas o los principios jurisprudenciales desarrollados, ni aseguran el real ejercicio del derecho amparado.
4. En otro orden de ideas, en relación al planteo efectuado por la Procuración del Tesoro de la Nación respecto a la actividad probatoria, corresponde destacar que la Corte
³ CIDH. Informe Anual 2011. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo III (El derecho de acceso a la información pública en las Américas, Estándares Interamericanos y comparación de marcos legales). OEA/Ser.L/V/II. Doc. 69. 30 de diciembre de 2011; Organización de Estados Americanos. Asamblea General. Carta Democrática Interamericana. AG/RES. 1 (XXVIII-E/01). Resolución adoptada en Lima, Perú el 11 de septiembre de 2001. Artículos 4 y 6.
[Page 20]
Suprema de Justicia de la Nación en “Giustiniani” ha explicitado que para no tornar ilusorio el principio de máxima divulgación -que en el presente caso se vería afectado al no autorizar la publicación de la información- los sujetos obligados debían exponer, describir y demostrar de manera detallada los elementos y las razones por las cuales su entrega resultaría susceptible de ocasionar un daño. A su vez, la Corte mencionó que resultaba aplicable lo dispuesto por el artículo 377 CPCCN, el cual dispone que cada una de las partes debe probar el presupuesto de hecho de la norma o normas que invocare como fundamento de su pretensión, defensa o excepción.
En este marco, la Procuración del Tesoro de la Nación tenía la obligación de exponer, describir y detallar los motivos que sustentaban su negativa a autorizar la publicación de la información, y, conforme a los criterios detallados precedentemente, no podía invocar supuestos imprecisos y no contemplados por la normativa. Sentado lo expuesto, se observa que el accionar de la demandada se torna arbitrario y contrario a los derechos resguardados por la Ley N° 27.275, debido a que no existió la debida diligencia exigida ante las particulares circunstancias de la causa.
5. En atención a la imposición de las costas, no encuentro motivos para apartarme del principio objetivo de la derrota (art. 68 CPCCN). En tal sentido, corresponde confirma la sentencia de primera instancia e imponer las costas a las demandadas vencidas.
Asimismo, en relación al agravio referido al monto de los honorarios, se debe tener presente que, en el presente caso, se trata de una demanda sin contenido patrimonial expresable numéricamente. Así, a fin de considerar la queja habrá de tenerse en cuenta las pautas de ponderación de la tarea en función de las prescripciones de los incisos b) a f) del art. 16 de la ley 27.423.
Sentado ello, teniendo en cuenta el mérito, extensión y eficacia de la labor desarrollada por el Dr. Pérez Aznar, quien actuó por derecho propio, la naturaleza de la acción, y el resultado obtenido, estimo que los honorarios fijados a favor del profesional no resultan altos, por lo que cabe confirmar la suma de diez mil ($ 10.000), equivalente a 5,83 UMAS.
[Page 21]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
Respecto a los honorarios de Alzada, atento a lo desarrollado en el párrafo anterior y a la contestación de agravios presentada por el letrado, corresponde establecerlos en un 30% de lo regulado en primera instancia (art. 30 Ley 27.423).
6. Finalmente, respecto al agravio formulado por la Agencia de Acceso a la Información Pública, corresponde señalar que en el marco de la Ley N° 27.275 se creó éste ente autárquico con autonomía funcional con el objetivo de velar por el cumplimiento de los principios y procedimientos establecidos en la ley, garantizando así el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública y promoviendo medidas de transparencia activa (art. 19). Dentro de las facultades que se le otorgan, se encuentran la de recibir y resolver los reclamos administrativos que interpongan los solicitantes de información pública, promover las acciones judiciales que correspondan e impulsar sanciones administrativas pertinentes ante los casos de incumplimiento de la ley, entre otras (art. 24 inc. o, p, q).
Tales razones permiten concluir que la Agencia no es el sujeto obligado a brindar acceso a la información que se requiere, pero sí posee amplias facultades a la hora de garantizar el derecho al acceso a la información pública y, en el presente caso, fue convocada por el requirente a tal fin.
En efecto, la Agencia intervino para resolver el reclamo interpuesto y en la resolución que da fin al proceso administrativo entendió que el escrito presentado por la PTN estaba fundado en derecho y en el interés protegido, circunstancia que le permitía concluir que la información solicitada, que fuera objeto del reclamo, no revestía el carácter de información pública (fs. 22). Corresponde mencionar que, a diferencia de la resolución que intima a la PTN a fundar su decisión (fs. 16/18), en esta última disposición la Agencia no detalla cual es la normativa aplicada ni cuál es el interés público comprometido.
Más aún, la ley N° 27275 explicita que si la Agencia decide rechazar el reclamo deberá hacerlo fundadamente, siendo motivos para dicha resolución: “I. Que se hubiese presentado fuera del plazo previsto; II. Que con anterioridad hubiera resuelto la misma cuestión en relación al mismo requirente y a la misma información; III. Que el sujeto requerido no sea un sujeto obligado por la presente ley; IV. Que se trate de información contemplada en alguna o algunas de las excepciones establecidas en el artículo 8º de la
[Page 22]
presente ley; V. Que la información proporcionada haya sido completa y suficiente." (art. 17).
Lo que antecede permite concluir que la Agencia emitió un pronunciamiento sin fundar su decisión, incumpliendo así con los objetivos para los cuales fue creada y perjudicando el derecho de acceso a la información pública del Sr. Facundo Pablo Pérez Aznar.
V. Por ello y en virtud de los motivos expuestos, propongo al acuerdo:
a) Confirmar la resolución del juez a quo que revocó el acto dictado por la Agencia de Acceso a la Información Pública, en cuanto otorgó legitimidad al planteo de la Procuración del Tesoro de la Nación; b) Reconocer el derecho de acceso a la información solicitada por el actor, sin ningún tipo de condicionamiento, aclarando que el sujeto obligado a brindar la información pública resulta ser la Procuración del Tesoro de la Nación; c) Confirmar los honorarios de primera instancia y establecer los de Alzada en un 30% de lo regulado en origen (art. 30 Ley 27.423). Imponiendo las costas de Alzada a las recurrentes vencidas (art. 68 CPCCN).
Así lo voto.
EL JUEZ LEMOS ARIAS DIJO:
Que adhiere al voto que antecede.
Por ello, SE RESUELVE: a) Confirmar la resolución del juez a quo que revocó el acto dictado por la Agencia de Acceso a la Información Pública, en cuanto otorgó legitimidad al planteo de la Procuración del Tesoro de la Nación; b) Reconocer el derecho de acceso a la información solicitada por el actor, sin ningún tipo de condicionamiento, aclarando que el sujeto obligado a brindar la información pública resulta ser la Procuración del Tesoro de la Nación; c) Confirmar los honorarios de primera instancia y establecer los de Alzada en un 30% de lo regulado en origen (art. 30 Ley 27.423). Imponiendo las costas de Alzada a las recurrentes vencidas (art. 68 CPCCN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Fdo. Dres. César Álvarez, Roberto Agustín Lemos – Jueces Sala II –
[Page 23]
Poder Judicial de la Nación
CAMARA FEDERAL DE LA PLATA - SALA II
Se deja constancia que la Dra. Olga Ángela Calitri no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia (art. 109 RJN). Fdo. Ignacio E. Sanchez – Secretario de Cámara